公共权力

中国宪法明确规定“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”中国实现人民当家作主的形式是实行“依法治国”。宪法和法律是党领导人民，并将人民意志上升为国家意志形成的，全面贯彻落实宪法和法律规定，则是人民意志向现实转化的必然要求，也是保障人民当家作主的根本。但是，宪法和法律的贯彻落实同样依赖于国家机关工作人员的施行。

所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。

公共权力是一种特殊的权力形式，它是为适应社会生活的需要，满足社会需求，处理公共事务而产生的。为了充分发挥公共权力的效用，满足人类社会的需求，而又能限其于合理的范围内，有必要从法律的角度理解和认识公共权力。毕竟法律是人类经过长期的生活实践后才最终选择的行为模式和社会运行规则。从法律的角度来认识公共权力在一定的程度上就是从法律权利与法律义务的角度认识公共权力注：在日常生活中，人们在交流时所使用的权力概念多数是指以实现公共利益为目的的公共权力。

“文明时期开始以后，希腊人、罗马人、希伯来人最初的法律，主要是把由于前辈经验而体现在风俗习惯里面的东西履行一道法律手续而已。”至此，社会规则获得了它的普遍形式。为保证这种规则的适用，必然从社会中分化出一种特定力量以保障人们权利的实现和义务的履行。维持这种力量的主体必须居于超然地位，同时又须有足以维护权利义务的社会权威。因为，“没有一个人被准许审理他自己的案件，因为他的利益肯定会使他的判断发生偏差。”为保证法的适用，社会便分化出一种特殊的力量——公共权力。

公共权力只是手段而不是目的。“政府整个说来，只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的目的性。”公共权力的目的不是单公民权利效用的最大化，而是共同体中每公民权利效用的最大化。“最优良的个人的目的也就是最优良的政体的目的”。公共权力存在的边界是依经验和理性所确立的公民权利可能发生冲突的领域。由于公共权力的性质是保障公民权利实现的手段，所以，公共权力只是公民权利的一种伴随物。“权力作为权利的产物，它的正当性来源于权利。”公共权力主体本身不是一个利益主体。权利和权力之间的关系只是一种委托关系，一种监督与被监督的关系，其运行只有依民主范式方能取得其正当性。“依绝对公正的原则来评断，凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者的利益的政体就是错误的政体或正宗的政体的变态（偏离）。”

公共权力的产生是公民权利冲突的产物。没有义务的履行，也就不可能有公民权利的实现。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”义务的履行首先是一种依习惯、风俗和利害关系而进行的内在约束，随之转化为一种管理关系，这种管理者与被管理者之间的关系纯粹是个人的，也是纯粹为了个人的利益。“氏族社会中管理机关由于个人和任何一个氏族或部落的关系而与个人发生关系。这些关系纯粹是个人的。随后产生了建立在领土和财产之上的政治组织。”这种社会的管理关系是以权力为基础的。所谓“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，”一旦一部分人的利益和另外一部分人的利益发生冲突，且为以个人为调节对象的管理关系所不能调整时，社会就产生了国家。

“国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现。在阶级矛盾客观上达到不能调和的地方、时候和程度，便产生了国家。”自此以后，对社会关系的调整由管理关系转化成统治关系，“统治应该称之为在可以标明的一些人当中，命令得到服从。”统治是一个命令——服从的系统。其得以运行的基础是系统化、组织化的暴力。义务的履行遵循的是一种管理范式。为了保障义务履行的有效性，个人必须关心他人的权利和利益。“每当人民普遍倾向于只注意一个人的私利而不考虑或关心他在总的利益中的一份时，在这样的事态下好的政府是不可能的。”管理的规则不仅要求被管理者服从义务的要求，同时也必须对管理者的权力进行严格的限制。“整个国家管理靠官员之间的权力分配来维持。不仅应对官员的权力限度作出规定，而且应对公民的服从程度作出规定。”

在阶级社会中，由于社会分裂为两大对抗阶级，公共意志被统治阶级的意志所侵蚀、所取代，从而使权力成为维护统治阶级利益的一种工具，成为统治阶级意志的一种体现。但是，为了谋求阶级统治的合法性，为了保证阶级统治能够为全社会所接受，统治阶级也不得不在一定程度上照顾到公共利益，在一些特定条件下让代表着阶级意志的权力服从公共意志。不过，这种应然与实然的矛盾是社会基本矛盾在权力问题上的体现，因而是阶级社会中的根本矛盾。在世界各国的封建社会阶段，我们都可以看到统治者在维护权力方面所施用的方略：在实践上适当照顾到公共利益，以求公众对统治者的接受和拥护；在理论上则极力淡化和抹杀权力的公共性，虚构出权力神授的种种神话，从而增强了权力作为一种神秘力量的神圣性以及权力凌驾于公众之上、压迫和支配社会公众的合理性。

近现代社会，当启蒙思想家们揭开了权力的神秘面纱之后，权力的公共性被发现了。因而，关于权力问题上的应然与实然之间的矛盾对立成了专家们极力要解决的问题。比如，近代社会关于权力制衡的制度设计、关于民主的呼唤、对公民参与的重视，以及通过法律来规范行政行为等等，都是出于维护权力公共性的考虑。但公共权力被私人占有，被用于谋取私利的状况仅仅在法律制度的约束中表现出了程度上的区别，却并没有从根本上发生改变。社会主义社会，权力的来源于无产阶级和广大人民群众的利益和意志，在领导者和被领导者、管理者和被管理者的权力关系格局中，发号施令和服从号令均以是否有利于无产阶级和广大人民群众的利益，是否体现其意志为准则。因此，社会主义的权力运作和行使应该具有以往任何社会的权力所不可能有的群众基础和科学依据，使权力的公共性获得了制度保障。但是，社会主义社会中仍然存在着权力腐败的问题，这种腐败虽然不是以制度支持为特征的，而在表现方式上却与以往的制度条件下的情况一样，是一种官僚主义和以权谋私行为。

在我国，无论是领导者还是被领导者，与权力的公共性相一致的观念并未建立起来，人们仍然习惯于用传统集权社会中的思维方式来认识权力，习惯于按照传统社会中权力运行的方式来运用权力，习惯于用权力所代表的公共力量来增强或炫耀掌握权力的行政人员的力量，文化、教育、科技、企业等等都套用行政级别就是最好的明证。在阶级社会，统治者把权力变成阶级统治的工具或组织压迫的力量的做法本身已经是对权力公共性质的背叛，沿着这个思路走下去，自然会逻辑地导向统治阶级中“掌握权力的个体”利用权力谋取私利的结果。而在社会主义条件下，理论上的规定和制度上的设计，都应该告别权力私有的逻辑导向，但却无法根除以权谋私的行为发生。因此，为了确保公共权力的公共性，还需要有一场观念革命，需要建立起与公共权力的科学依据、制度保障相统一的权力公共性观念，以及贯穿着这种观念的道德规范体系和法律规范体系，让权力在运行中接受公共行政道德和法律的双重规范约束。

公共权力是人民权力或者人民权利的产物，来自于人民的让渡和人民的授权。这也就是人民经常所说的“主权在民”的意思。主权在民的权既可以解释为权力的权，也可以解释为权利的权。而一般为了与国家权力相区别，也常常不把人民所拥有的权力称为权力而称为权利。正因为如此，人民的权力或权利高于国家权力。任何国家权力都必须最终归结到对人民负责上来。至少在应然的意义上应当如此。权力的人民性就决定了，权力必须受到作为人民意志体现的法律的约束。

公共权力必须受到人民权利的制约；公共权力总是在一定地域范围内存在的，一个绝对普遍的公共权力是不存在；公共权力总是在一定社会层面上成立的，一个能调整任何社会方面的权力不复存在，它要受制于社会领域的范围；不同性质的公共权力总是有所分别的，不同的权力应由不同的机构行使，权力和权力之间应当有所区别，不同的权力拥有者拥有不同的权力；不同机构之间具有相对独立的性质，权力机构和权力机构之间不能混同其权力。权力的相对性要求对权力予以必要的规制，使其不至于超出应有的范围而绝对化，而泛滥，而导致权力的恶性膨胀。绝对的权力必然导致专制。柏拉图曾告诫世人：“绝对的权力对行使这种和服从这种权力的人，对他们自己和他们的子孙及其后裔，都是不好的；这种企图无论是以任何方式都是充满灾难的。”权力的相对性就意味着必须反对权力的绝对化。

它体现在几乎所有的权力定义之中。在西方，关于权力的学派主要为韦伯主义和帕森斯主义。韦伯认为，“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么。”其中“不顾反对而贯彻”显然是权力支配性的结果。作为韦伯权力定义派生的布劳权力定义认为，权力是“个人或集团通过威慑力量不顾反对而把其意志强加于他人的能力”。其中“强加于”也同样表明了权力的支配性。帕森斯的权力定义为，“当根据各种义务与集体目标的关系而使这些义务合法化时，在如果遇到顽抗就理所当然会有靠消极情境制裁去强制实行（无论这种强制机构可能是什么）的地方，权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”其中“强制实行”也同样表明了权力的支配性。在中国，普遍认为：权力首先就是指政治上的强制力量，其次是指职责范围以内的指挥或支配力量。权力的支配性首先表现为权力是一种支配力量，它可以要求人们做出某种行为。包括允许人们作什么、要求人们做什么和禁止人们做什么。其次表现为权力具有强制性。任何权力都具有一定的强制性。权力都是以相应的服从的存在作为条件的。如果不具有强制性，权力就无法强迫社会成员服从。权利强制性的实现需要法律，防止权力强制性的滥用同样需要法律。权力是具有支配性的。没有支配性的权力就失去了权力应有的性质，甚至不成其为权力。权力的支配性使得权力具有了相对人不得不服从的性质，也使得权力具有滥用的可能性。权力的支配性是不可缺少的，这种不可或缺的属性又使对权力的法律控制成为必须。

没有权威性就没有权力。不论是什么学者，在对权力进行定义或者论述时，都无一例外地肯定权力具有权威性。权力权威性的来源主要是两个，一是权力运作的规则性。无规则的权力运作只会导致人们的反感、不安，而决不可能给人们和社会带来自觉服从与安全稳定。二是权力运作的公开性。公开是权力的必然属性与基本要求。没有公开性，权力就没有权威性，其特定性就难以明确，强制性就难以体现，权威性就无从产生。权力的公开性是权力运行的可预测性必要条件，但权力未必能使自己的公开性得以彻底贯彻和体现。如果运用法律来规制权力，就可能保证权力的权威性。法律的权威性、公开性和可预测性与权力的权威性相得益彰。

国家权力是一种有组织的系统支配力量。它需要有组织的国家机构来分配、行使。由于权力系统是复杂的，因而必须运用法律予以专门的调整。如中国就有全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等。

公众共同组建了政府，而直接行使政府公共权力的却只能是部分人，也就是说，政府内公共职位的数量在任何条件下与公众的总量相比总是有缺口的，即存在着公共职位公众所有与部分人代理的矛盾。正是这一矛盾引发了公共权力的资源稀缺。

公共权力运行的经营性，是指公共权力可以作为一种手段由其行使者对权力的接受者进行经营，使其发生一定的变化运动，从而实现对所掌握的资源的最优配置。

公共权力来源于公众，公众是公共权力的所有者。在公共权力的运行中，实际上以公众和权力行使者之间建立了一种典型的委托——代理关系。经过一层又一层的委托和代理，就有可能使本来属于公众所有的公共权力转交到了一部分人甚至是极少数人手中。

在剥削阶级占统治地位的社会中，公共权力在实质上属于国家权力，也即统治权、压迫权。就此而论，剥削阶级掌控的公共权力是缺乏道德价值的。但平心而论，在不少场合，剥削阶级掌控的公共权力不仅对统治阶级内部的争端和纠纷具有协调功能，而且对整个社会的争端和纠纷也具有协调功能。这就是说，在剥削阶级占统治地位的社会中，以国家权力形式表现出来的公共权力也在一定程度具有管理权的性质。国家作为统治阶级的工具，“是统治阶级的各个个人借以实现共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。”

于是，国家权力在处理统治阶级与被统治阶级利益矛盾的同时，还必须调节统治阶级内部的利益冲突，由此形成的相关公共政策和行政行为，同样可以也需要进行政治伦理学的判断和考察。应当指出的是，随着历史的前进，后起的剥削阶级无论是在政治水平上，还是在文化素质上，都较先前的剥削阶级有明显进步，因而在运用公共权力实施社会管理方面有可能赢得前所未有的声誉。现代资产阶级在这方面取得的成就，就是一个较好的例证。这一情形，不可能不对公共权力的伦理分析和道德判断产生影响。对作为管理权的公共权力的伦理分析和道德判断，存在两种不同的标准：其一是看其对维持政治稳定的价值；其二是看其对增进公众利益的价值。二者虽然具有一定的联系，如政治稳定可能有助于公众利益；但也具有原则区别，如政治稳定可能无益于公众利益。

公共权力对于政治稳定的保障作用，是以国家权力形式表现出来的公共权力的基本功能之一。一方面通过对利益矛盾的调节来达成政治力量的均衡，另一方面通过对破坏势力的限制和打击来维持正常的政治秩序。政治稳定是统治阶级的愿望和利益所在，但并不一定符合全体社会成员的共同利益，尤其不一定对被统治阶级有利。因此，以国家权力形式表现出来的公共权力对于政治稳定的保障作用，从一开始就具有两重性：对统治阶级利益的维护，可能有益于其他社会成员的利益，也可能有害于其他社会成员的利益。也就是说，公共权力对于政治稳定的保障作用并不具有绝对的、永恒的道德价值。

公共权力对于公众利益的促进作用，是任何形式的公共权力的根本职能。以国家权力形式表现出来的公共权力之所以仍然会被人们视为公共权力，其主要原因也就是因为它在一定阶段上和一定程度上仍对公众利益具有促进作用。例如，新兴剥削阶级在其上升时期，或者当剥削阶级的开明代表执掌政权时，大多都能在一定程度上表达并照顾同盟阶级和其他相关社会阶层的利益，因而使公共权力的行使能够对公众利益产生一定的促进作用。就此而论，以国家权力形式表现出来的公共权力，因其对公众利益具有某种程度的促进作用而具备相应的道德价值。可以认为，它对公众利益的促进作用越明显，它所具有的道德价值也就越显著；反之亦然。

显然，在上述两种场合中的公共权力之所以具有值得肯定的道德价值，归根到底仍然在于它对公众利益的确认和维护。换句话说，即便是在公共权力异化为国家权力的情形下，公众利益仍然是公共权力道德价值的根源，对待公众利益的态度仍然是检验公共权力是否具备以及在何种程度上具备道德价值的标准。对此，儒家思想家和近现代资产阶级进步学者都有较为清醒的认识。从孟子“民为贵、社稷次之、君为轻”的观点，到梁启超“有益于群者为善，无益于群者为恶”的论断，都可以证明。

在存在国家权力和阶级统治的条件下，作为管理权的公共权力之所以具备值得肯定的道德价值，关键还在于作为操纵公共权力的统治阶级及其代表人物能够在一定程度上约束和限制自身利益。为了避免因为自身利益的过度膨胀而太多地侵犯公众利益，以至导致政治危机，统治阶级及其代表人物一方面会冠冕堂皇地倡导“先公后私”、“大公无私”之类的道德诫律，另一方面也或多或少地会在实际上节制自己的私利和贪欲，从而稍稍改善自己的道德形象。毫无疑问，在这种条件下的公共权力所能够具有的道德价值总是极为有限的。按照布坎南的分析，在充当集体决策角色中的个人选择行为与结果之间并不存在联系，因此集体决策基本上是不负责任的。”所以，即便是在民主体制中，公共权力究竟能在多大程度上代表公众利益从而具有道德价值，依然是一个值得研究的问题。

令人宽慰的是，国家权力不会是永恒的，一旦当国家权力回归为社会权力，公共权力最终将重新成为全体成员共同的权利，从而大大提升作为社会管理权的公共权力所特有的道德价值。社会主义实践已经证明，国家权力回归为社会权力、公共权力将会经历一个漫长而艰难的过程。中国的社会主义政治文明建设，从本质上说就是为了逐步实现这一长期而艰巨的任务。从“三个有利于”到“三个代表”重要思想，都极其明确地规定了实现这一任务的方向和要求。在实现这一任务的进程中，公共权力与公民权利的辩证关系及其发展规律将会被人们了解和掌握，进而不断地把正确处理这一矛盾的政治必然性转变为正确处理这一矛盾的道德自觉性。

西方学者有一个值得肯定的说法，即认为“人民是权力的唯一合法源泉和原始权威。这个说法与马克思主义和中国共产党人的观点几乎完全一致，可能存在的区别仅仅在于对人民这一概念的界定。如果排除这种可能出现的分 歧，那么上述说法可以看成是对公共权力的本质和根源的正确判断，也可以看成是对公共权力与公民权利关系的恰当规定：既然公共权力是人民授予的，那么，对人民负责、为人民服务就是理所当然的。然而在现实生活中经常听到一种辩解性的说法：“对人民负责不等于对某个个人负责，为人民服务不就是为你个人服务。”于是，握有公共权力的责任人——尽管他是人民的一员——可以无视自己面对的每一个社会成员的利益和愿望，进而为损害乃至侵犯公民权利洞开了方便之门。显然，在确认公共权力与公民权利的实质内涵，以及公民权利两端——社会（整体）利益与个体利益——辩证关系的基础上，严格划分公共权力与国家权力、公共权利与公民权利的界限，谨防二者的相互僭越，这正是中国政治体制改革所面临的紧迫任务。

规范公共权力的必要性根源于公共权力与国家权力的结合。当公共权力被提升为国家权力之后，公共权力随时都可能被异化为压制权、压迫权，从而使公民权利面临被损害、被侵犯的危险。在这样的社会主义国家，公共权力是与全体公民的权利相结合的，但是由于它仍然具有国家权力的性质，因而也并不是完全没有被异化为压制权、压迫权的可能。压制权、压迫权用于对付国家的敌人是必要的，但如果用于对付公民就势必导致公共权力的异化。因此，明确公共权力与国家权力的区别，是防止公共权力异化的一个重要思想前提。上文已经指出，公共权力在中国曾经长期被视为对民众具有支配作用的力量，因而形成了行政权力至高无上、决定一切的传统观念和习惯势力。无疑，对于这种传统和习惯也需要作一分为二的理解。一方面，行政权力的权威在当代社会生活中依然是不可动摇的，因为它是维护社会生活秩序、推进社会进步发展的中坚力量；另一方面，行政权力如果没有边际，如果不受约束，那么损害和侵犯公民权利的事情就将是不可避免的。坚持依法治国的方略，就是既要充分重视和维护行政权力的权威，避免无政府状态的危害；又要切实有效地规范行政权力的行使，避免对公民的正当权利构成威胁。因此，依法行政便是唯一可行的选择。一是要通过推进科学立法、民主立法来建立完备的社会主义法制体系，使公共权力所涉及的全部领域都有法可依；二是要通过教育、培训来提高全体行政人员的法制观念，并在全社会形成依法行政光荣、违法行政可耻的新风尚，把一切行政行为都纳入法制的轨道。

保障公民权利是公共权力的根本职能，确认公共权力的这一根本职能是保障公民权利的理论前提。因为，能够对公民权利构成威胁的原因无非有二：其一来自于行政权力的压制，其二来自于其他个人的侵犯。显然，消除这两种威胁以保障公民权利，都需要依赖公共权力的积极作为：或者努力防范和避免行政权力对公民权利的压制；或者积极疏导个体的权利诉求，协调公民间的利益关系。公共权力保障公民权利的积极性，一方面来自于公民的推动，另一方面来自于行政人员的自觉。通过社会主义民主建设，充分保障公民的选举权、知情权、参与权、监督权，是形成和强化公共权力维护公民权利积极性的基本途径。同时，正确理解公民权利的全面性和完整性，也是保障公民权利所不能忽视的重要因素。公民权利包括不同层次的丰富内容，涉及经济、文化、政治等多种领域。将公民权利片面归结为某一方面的权利，无视甚或压制其他方面的权利，是导致损害、侵犯公民权利的重要原因之一。根据中国社会主义现代化建设进程的实际情况，逐步把民主扩展到社会生活的各个领域，既是社会主义民主建设的现实任务，也是充分保障公民权利的必由之路。

保障公民权利，不仅要防止公共权力对公民权利的侵犯，而且要防止公民权利对公共权力的侵犯。严格划分公民权利与公共权力的界限，是有效防范公民权利侵犯公共权力的前提。公民权利对公共权力的侵犯通常有两种情形：其一是公民（个体）损害公共权力所维护的社会（整体）利益，从而造成对公共权力的侵犯；其二是公共权力的代表者利用公共权力谋私，从而造成对公共权力的侵犯。两种情形在现象上是不同的，前者表现为公民权利对公共权力的僭越，表现为公共权力的无能；后者表现为公共权力对公民权利的僭越，表现为公共权力的腐败。但是，两者在本质上却是相同的，都是以个人利益损害公众利益、社会（整体）利益。这就是说，公民权利与公共权力的界限，在通常情况下都表现为真实的整体利益与合理的、正当的个体利益之间的区分。因此，严格划分公民权利与公共权力的界限，也就既要严格界定个体利益的合理性和正当性；又要严格界定公众利益、整体利益的真实性。防范公共权力与公民权利的相互僭越，归根到底就是既要防范以非合理的、非正当的个人利益损害真实的公众利益、整体利益，又要防范以虚假的公众利益、整体利益损害合理的、正当的个体利益。因此，用强化监督制衡机制的办法来防范公共权力与公民权利的相互僭越，从形式上也可以区分为两种类型：其一是强化公共权力的调节功能，减少和防止个体利益之间以及个体利益与整体利益之间的对立和冲突，力求各种利益关系的和谐均衡；其二是强化公共权力的监督功能，减少和防止行政人员的以权谋私行为，努力维护公共权力的纯洁。

公共权力的异化是世界各国公共管理普遍性的问题。人格的诱因和制度上的因素，导致的“公共悖论”和“权力腐败”，都损害了公众的共同利益，引发公众对公共管理组织和政府不满，动摇了公共权力合法性的基础。所以，在公共权力的运行过程中，一方面要促进公共权力充分发挥其功能，为社会高效率、高效益地提供产品和服务，增进全体成员的利益，另一方面要设法制约公共权力的运行，保证公共权力严格地在法定范围内运行，防止其越轨为非损害公众利益。为了做到这点，不同的国家的机制是不同的，其效果也有很大的差异。

（1）以权力制约权力。它是指公共权力的不同主体之间的相互制约。制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约，他们之间的权力是不对等的，中央和上级的权力分别高于地方和下级。

（2）以权利制约权力。就是以公民权利制约公共权力，公民成为制约公共组织的力量，从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用，限制、阻遏公共权力的滥用。以权利制约权力是一种民主性质的制约机制，是以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的，只有在一个民主社会中才能实现。

（3）以市场经济的竞争机制对公共权力的制约。正如前面所述，公共组织提供的社会产品和服务的垄断性和非赢利性，缺乏竞争，缺乏激励，造成公共权力的低效率，进而损害公众利益。而市场经济法则与公共权力的法则有着巨大的差别。市场经济的制度作为一种客观产生的制度，以平等竞争的机制自发调节着人们的经济行为，以效率作为其首要价值目标。

人民群众对公共权力的制约是整个权力制约体系中最重要的部分。人民对公共权力的制约主要体现在人民民主权利的行使上，如选举权、罢免权、建议、揭发、检举、申诉、控告等权利。在中国当前的一定时期内，人民群众对公共权力的制约要有重点，制约的主要矛头和重点应当指向各种滥用权力，以权谋私、贪污腐败、渎职以及侵害公共合法利益等现象。为了保障人民的民主权力，限制和约束滥用权力的现象，彻底解决违法乱纪行为，就必须“要有群众的监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免、要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”。可以说人民群众对权力的监督是一种自下而上的监督，加强人民群众对权力的监督和制约，不仅有利于权力运行的正确，而且必将有助于人民群众对权力的监督和制约。

社会主义的正常权力运行机制应该是建立在完备的法律体系基础上的是依法运行的机制。为了实现法律对权力的制约，必须讲究“三个完善”：一是法律体系的完善；二是执法程序的完善；三是法律监督制约职能的完善。首先，从法律体系看，完备的法律使国家权力得到合理地分配，并且有强制性的制衡作用。它要求国家的各种权力在规定的范围内规范地使用，权力的运用必须以法律为准绳，摆脱以个人意志为转移的“人治”，对那些以权代法，以权压法，以权谋私的行为依法严厉制裁。其次，从执法程序来看，必须以完整的执法程序来维护法律的尊严。法律程序是保证权力正常运行的基本轨道，在现实政治生活中，必须克服不履行正常的执法程序，使法律只具有条文性质而难以真正实现的弊端。最后，重视和加强对公共权力的依法监督，以确保权力得以正确运用。在现阶段，对公共权力的依法监督至少应包括以下几方面：政党监督、立法监督、司法监督、社会团体、社会舆论以及人民群众的依法监督等。

审计机关具有制约和监督权力的法定职责。审计监督作为整个权力制约和监督体系中的重要一环，受其职能所限，对权力的制约和监督不可能面面俱到，这就有必要首先明确审计的功能定位。根据当前权力在某些环节依然失控的状况和反腐斗争的客观要求，审计机关应从专业特长、职能优势和客观公正、依法独立性等特征出发，既要对权力行使的主体进行监督，也要对权力运行过程进行监督，确立审计对权力制约和监督的功能定位，从根本上发挥审计预防和治理权力腐败行为作用。制约和监督行政权、职务权、垄断权。

党的十六大强调，党内民主是党的生命，而民主监督是党内民主的基本内容和支柱之一。党内民主监督是指党员依据党章和党内规定对党的决策等领导活动实施的监视和督促。《中国共产党党内监督条例》的出台标志着中国共产党党内民主监督到达一个新的高度。从《条例》中可以看出党内民主监督的对象，包括党的各级领导机构和领导干部特别是各级领导班子主要负责人。

1995年中央办公厅和国务院办公厅联合颁布《关于党政机关县（处）级以上领导干部分收入申报的规定》实施以来，强化了对县（处）级以上领导干部的经常性监督，应该说其在廉政建设，遏制腐败等方面起到了一定的积极作用。但同时也应看到，2005年公务员财产申报方面还存在不少问题亟需解决。2005年中国公务员财产申报制度的缺陷主要有以下两点：一是缺乏“钢性化”；二是缺乏“阳光化”。缺乏“钢性化”指主要缺少国家强制力；缺乏“阳光化”主要指公务员财产申报情况局限于党内和机关内部，尚未向社会公开和媒体公布，缺乏社会监督和舆论监督致使一些国家公务人员，尤其是一些实权的领导干部，拥有巨额非法财产不能得到广大群众的揭露和新闻媒体的曝光而受到及时查处。

1、权力的强制性；2、不对等性；3、权力的利益性；4、权力的社会性。

从权力本身所具有的特性看，权力最容易成为脱缰野马。掌握权力的人总是借助权力的力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对于一个国家来说，则表现为凌驾于社会之上。当掌权者为了私人利益而操纵权力，这种权力又受不到任何限制时，掌权者就会利用人民赋予的权力去侵害公民的权利。人类文明的历史向世人昭示这样一个道理：不受制约的权力必然导致腐败。

公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自身职能的前提条件。公共权力是由社会的共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的区别，从其基本内涵来说，在主体上，公共权力属于公众而非某个个人；从客体上看，公共权力指向的是公共事务；从功能上看，公共权力为公共利益服务。公共权力具有权威性、强制性、普遍性、排他性，公共权力的这些特性使公共权力有着比“私权”更广泛的约束力、强制力和管辖范围。当然，公共权力的使用更强调依法行使，防止权力的滥用，因此，公共组织必须受到全社会的监督。

一、以德制权

二、以权制权

1、以独立、客观、公正、公开的监督权制约公共权力运行

2、监督制约公共权力的基本要求

三、用“第三部门”力量制约公共权力