做实基本养老保险个人账户

金融账户

做实基本养老保险个人账户是指在企业职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式下，按照个人账户的一定规模建立养老保险储备金，以应对人口老龄化带来的基本养老保险基金收支失衡问题。

背景介绍

该项工作从2001年至2003年在辽宁省进行试点，2004年至2005年在吉林、黑龙江两省进行扩大试点，2006年选择8个省份进行扩大试点。

中共中央在“十二五”规划建议中明确指出，要做实基本养老保险个人账户，但在实际工作中对什么是做实基本养老保险个人账户，为什么要做实基本养老保险个人账户，以及如何做实基本养老保险个人账户等还存在一些误区，需要在理论上进行相应解答。

实现个人缴费

[定义]做实基本养老保险个人账户，就是将每一个参保个人按规定比例缴纳的养老保险基金都记入参保人的账户，做到账钱相符、账人相符、账账相符，形成个人缴费的完全积累；实现基本养老保险制度模式从“统账结合，并账管理”向“统账结合，分账管理”的实质性转变，真正落实社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度，进而为缓解经济波动和老龄化对养老保险事业的冲击提供基金保证。

1、建立基本养老保险个人账户是养老保险制度改革的重要举措

1993年，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号），进一步确立了的基本养老保险的基金部分积累制度。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号），进一步明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式。根据中共中央和国务院的指示精神，各地陆续建立了基于个人缴费的基本养老保险个人账户制度。在实际执行中，由于转制成本没有得到及时足额补偿等原因，本该积累的个人账户基金在当期被支付，出现了基本养老保险个人账户“空账”运行的现象，部分积累制的基本养老保险制度设计初衷未能实现。为了防范老龄化高峰带来的养老风险，国务院在《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发[2000]42号）中明确要求，“社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金。”

2、做实基本养老保险个人账户就是把“空账”变成“实账”，实现个人缴费完全积累

根据现行政策规定，基本养老保险个人账户的权益归参保个人所有，职工在跨统筹地区调动时，其个人账户储存额应随之划转；参保人死亡后，其个人账户基金余额中的个人缴费部分由受益人按规定继承。做实基本养老保险个人账户就是将参保个人的个人账户变成一个“实账户”，而非“名义账户”，统筹账户不再占用个人账户基金，做到“账实相符”和“账钱对应”；就是在每个参保者名下能够有实实在在的基金积累，就是完成由现收现付制向部分积累制的转型。归结起来，做实基本养老保险个人账户就是实现个人缴费的完全积累，将个人账户变成“实账户”，进而提高基本养老保险制度的抗风险能力和有效减轻财政在经济波动时承担“养老金兜底”的风险性责任。

必要和可行性

做实基本养老保险个人账户的必要性表现到制度要求、存钱养老、化解经济波动风险和保护职工权益等方面，做实基本养老保险个人账户的可行性表现到中央政策、财政投入和基金结存等方面。

1、做实基本养老保险个人账户是“统账结合”养老保险制度的内在要求

按照统账结合的养老保险制度设计，统筹基金部分现收现付，实现互助共济和代际供养；个人账户部分实行完全积累，实现存钱防老和自我供养。如果统筹账户继续占用个人账户基金，势必持续存在“空账”运行，部分积累制便成了现收现付制，不但违背了改革的初衷，也弱化了个人账户的养老功能，存在较大的“空账”风险。同时，我国基本养老保险基金滚存结余自1998年以来大致以每年30%左右的速度递增，而这部分结余从理论上讲主要应当是个人账户积累的基金。如果不做实个人账户，又有这么多的基金积累，必然违背“统账结合”养老保险制度的内在要求。为此，做实基本养老保险个人账户势在必行。

2、做实基本养老保险个人账户是“存钱防老”和化解经济波动风险的需要

中国属于发展中国家，财力还不够强大，由于计划生育等原因老龄化问题也比较严峻，因经济波动而影响养老金支付的压力较大，光靠现收现付制的社会统筹制度进行养老将面临较大风险，应当未雨绸缪，逐步做实个人账户，形成个人缴费的完全积累。根据预测，2030年至2050年，将是我国人口老龄化最严峻时期。因此，老龄化必将到来，养老保险基金的支付压力也必将到来。如果基本养老保险个人账户中有足够的资金积累，老龄化最严重的年份就不一定是养老基金支付压力最大的年份，老龄化对养老保险基金支付压力的影响将会降到一个较低的区间。事实上，这正是在老龄化高峰到来之前，我国做实基本养老保险个人账户的重要性和必要性所在。俗话说得好，“家中有粮吃饭不忙，手中有钱养老不慌”。这句话便体现了“存钱防老”之道理。

从另一个角度看，由于财政承担基本养老金支付的兜底责任，如果通过做实基本养老保险个人账户而化解了养老金支付压力，也相应减少了财政资金的未来支付风险。财政之所以应出资弥补养老基金历史缺口，进而做实基本养老保险个人账户，也是保证财政自身持续支付能力的需要。

3、做实基本养老保险个人账户是保障参保人员权益的需要

通过做实基本养老保险个人账户和适度地运营增值，有利于提升养老保险制度的抗风险能力。如果一直是“统账不分”的空账态势，容易弱化保障功能，不利于形成养老保险的可持续发展机制。尽管在做实基本养老保险个人账户进程中，可能会出现近期的支付紧张，但远期支付将能够从容应对，“做实”与“发放”之间并不存在绝对的对立。因此从长远来看，做实个人账户有利于养老金的安全发放和保障参保人员的养老权益。

4、做实基本养老保险个人账户具有经济可行性

做实基本养老保险个人账户究竟需要补充多少资金？中国有没有经济实力做实基本养老保险个人账户？可以说众说纷纭。有研究说需要几万亿的，也有研究说需要几千亿的。为了回答以上问题，本报告以2007年底为截止的时间点，对有关时间区间的数据进行了测算，具体测算数据见表1。

初步测算结果表明：如果自1990年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要10 000亿元的资金予以补充；如果自1998年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要9200亿元左右的资金予以补充；如果自2001年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要7900亿元左右的资金予以补充；如果自2006年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要3400亿元的资金予以补充。根据劳动和社会保障保障事业发展统计公报，2008年全国基本养老保险基金滚存结余为9931亿元，各个省份的养老保险基金均有结余（个别统筹地区可能有支付缺口）。因此，只要各级财政给予必要支持，再适当动用现有的结余基金，做实基本养老保险个人账户在财力上应当不成太大问题。

争论性问题

1、为什么说做实基本养老保险个人账户应当是“个账”上做实，而不应当是总量上的储备

有观点认为，在总额上有了相应的资金储备，就等于做实了基本养老保险个人账户，这种观点是对做实个人账户的误解。研究表明，做实个人账户必须做实到人，不能仅仅是总额上的储备。因为做实个人账户对应的是人，不能仅仅是总额上存一笔钱。因为个人账户中的基金需要投资运营实现增值，并且是用来给退休人员个人发放养老待遇用的，故必须做实到人。反之，将搞不清哪些职工的个人账户全部做实了，哪些职工的个人账户仅仅部分做实了，哪些职工的个人账户一点也没有做实，不利于统筹基金和个人账户基金合理分摊个人账户待遇。因此，不能认为仅仅将某个地区的个人账户总额大致做实并储备起来就万事大吉了，务必做实到所限定范围的“每一个参保个人”，并要用做实后的个人账户基金支付已经做实个人账户退休人员的个人账户养老金待遇。

2、为什么说基本养老保险个人账户基金不能与企业年金基金合并在一起有观点认为，随着个人账户的做实，应当将个人账户与企业年金合并，均实行市场化运作。研究认为，两者不是一个层面上的概念，更不能随意合并了之。

个人账户基金是基本养老保险基金的组成部分，是国家强制推行的基本养老保险制度的范畴，具有普遍性。企业年金是补充养老保险制度的表现形式，经营状况良好的企业和职工可以自愿参加企业年金制度，具有选择性。一个是基本制度，一个是补充制度；一个是普遍推行的制度，一个是自愿选择的制度。显然，个人账户基金与企业年金基金根本不是一个层面上的概念，将二者合并在一起的任何提法都是需要慎重推敲的。

3、为什么说个人账户基金不同于一般意义上的储备基金有观点认为，做实的基本养老保险个人账户基金就是一笔储备基金，与全国社保理事会的储备基金性质相同，这种认识是不全面的。基本养老保险个人账户基金不是一般意义上的储备基金，与作为战略储备的全国社保理事会基金有着明显不同。

如前所述，做实后的基本养老保险个人账户基金要为本人退休后所使用，每个参保人账户上的本息存储额必须及时记清、记准、记实；如果个人账户的本息储存额记录不清、不准、不实，退休金就难以准确计发，个人账户基金转移也存在困难。因此，个人账户基金是在职时缴纳、退休后每位参保人员“对号入座”使用的基金，必须“做实到人”，是“个账”性质的基金。

与个人账户基金的性质不同，全国社会保障理事会所经管的基金，是主要来自财政拨款、国有股减持的用来防范养老风险的储备基金，仅仅需要在总额上做实，是“总账”性质的基金。该基金可能在未来需要填补养老保险基金缺口，也可能一直不需要动用这笔基金去填补缺口。

分析表明，由于个人账户基金不同于一般意义上的储备基金，现行的将全国社保理事会基金与做实后的个人账户基金混淆在一起的做法也是不妥的。

4、为什么说个人账户做实不应当影响社会统筹与个人账户相结合制度的互济性

有观点认为，做实个人账户后，统筹基金和个人账户基金“井水不犯河水”，统筹基金就负责基础养老金发放，个人账户基金支付完后为止。研究表明，个人账户做实后不应当影响制度自身的互济性，如果退休人员的个人账户基金支付完毕，仍然应由统筹基金支付到退休人员死亡。

我国实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度，统筹基金和个人账户基金构成了制度的有机整体，制度的目标是实现基于基本保障意义上的老有所养。按照社会统筹与个人账户结合的基本精神，统筹基金互助共济，体现公平；个人账户基金完全积累，体现效率。因做实基本养老保险个人账户而弱化制度的互济性，在理论上是讲不通的。

也有观点认为，个人账户中的个人缴费部分的余额可以继承，具有私有性，就应当将个人账户支付完为止，统筹基金不应当承担长寿风险。研究认为，个人账户中的个人缴费部分余额可以继承，体现了个人账户中个人缴费的私有性和制度激励性，不应当因此弱化制度的互济性。统账结合的优势就在于将激励性与共济性的结合，体现了社会保障向弱势群体倾斜的基本思想。社会保险之所以是社会保险，就在于社会保险具有福利性、再分配性、代际互济性和青睐弱者的公平性。如果将这些特性磨掉，社会保险与商业保险便无两样。何况在商业保险中就存在长寿者得利和终生支付的制度理念，社会保险又怎能违背这些理念呢？

5、为什么说个人账户基金的权益归个人所有

有观点认为，财政出资做实了个人账户，账户的所有权应当归财政所有，不应当记到个人的名下。这种观点在理论上是不成立的。

研究认为，个人账户主要为个人缴费所形成，本来就应当是实的，不存在是由财政出资做实的问题，尤其在8%规模的个人账户完全由个人缴费形成的情况下更是如此。

财政之所以应当出资，是因为要弥补因转制成本产生的养老基金缺口。由于转制成本未有得到及时弥补，只能用本该积累的个人账户资金予以弥补，由此产生个人账户“空账”。表面看来，是财政出资做实了“空账”，实质上是在弥补因转制成本不到位产生的养老基金缺口。因此，不存在财政出资做实个人账户问题，也不存在做实后的个人账户基金归财政所有问题，更不存在因做实个人账户而改变账户基金归个人所有的问题。因此，不论是通过财政补助的资金做实个人账户，还是由个人直接缴纳的资金做实个人账户，其权益均为个人所有。

研究同时表明，不论个人账户基金由省级经办机构运营管理，还是由全国社会保障理事会运营管理，其所有权都应归个人所有。

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