养老保险转制成本

现收现付制向统账结合制转轨后养老保险隐性债务的显性化

养老保险转制成本是改革开放以来，我国企业职工基本养老保险制度不断完善，养老保险事业迅猛发展，保险覆盖面不断扩大，受益人群越来越广，对保障企业离退休人员基本生活及维护社会稳定发挥了重要作用。1997年，国务院印发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国建立统一的企业职工基本养老保险制度，实现“现收现付制”向“统账结合制”的转变。

成因

养老保险转轨成本是“现收现付制”向“统账结合制”转轨后养老保险隐性债务的显性化。我国在现收现付制度下积累的养老保险隐性债务可分解为“老人”（1997年国务院文件实施前离退休）的养老保险隐性债务和“中人”（1997年国务院文件实施前参加工作，实施后退休）的养老保险隐性债务两部分。“老人”养老保险隐性债务产生的原因是，“老人”工作期间所创造的大部分产值都形成了国家固定资产，而国家并没有为“老人”建立养老基金储备，而是希望通过下一代的缴费来实现代际间的自动赡养，这就形成了政府对“老人”养老保险的隐性债务。“中人”养老保险隐性债务产生的原因是，转轨前“中人”按“现收现付制”缴纳的费用，全部用于同代退休职工养老金的支付，相应的“中人”也就获得了退休后得到下一代在职职工赡养的权利，这就形成了“中人”的养老保险隐性债务。与“统账结合制”相比，“老人”与“中人”的养老保险隐性债务，可以看成是将“老人”和“中人”过去的工作年限视同缴费年限所得到的个人账户补偿金及利息。由于新旧养老保险体制的转变，“老人”个人账户无资金积累，“中人”个人账户资金积累严重不足，“老人”的养老待遇与“中人”的过渡期待遇成为了两种养老保险制度的转轨成本。

主要影响

所有“老人”的养老待遇与所有“中人”的过渡期待遇，构成了养老保险转轨成本现实的显性债务，其规模是空前的，压力是巨大的。巨额的转轨成本对养老保险运行的直接影响是基金收不抵支，社会统筹严重不足，个人账户“空账”运行。国家在“统账结合制”模式设计之初，考虑到“老人”和“中人”过去没有个人账户积累或个人账户积累不足，为减轻企业既要为老职工缴纳养老保险费，又要为在职职工积累养老基金的“双重负担”，曾设想试行个人缴费做实个人账户，以保证资金积累，既要照顾到老职工的待遇发放，又要兼顾在职职工的个人账户积累，单位缴费统筹用于包括老职工在内的离退休人员养老保险金支付。但由于养老保险新老体制转轨而形成的巨额转轨成本，造成全国许多地区养老保险基金严重不足，不得不挪用个人账户资金发放养老金，致使个人账户“空账”运行。个人账户“空账”运行，使制度设计初衷未能实现，养老保障体系实质上还是现收现付体制。

途径

有效化解养老保险转轨成本已成为“统账结合制”正常运行的先决条件，也是我国养老保险事业可持续发展的迫切要求，必须多措并举。

第一，细化《社会保险法》，明确以财政预算形式建立长期偿还转轨成本的政府投入机制。国家依据“老人”与“中人”的数量、待遇标准、平均寿命等因素，测算并锁定养老保险转轨成本，然后根据经济发展和财力状况，列出长期资金投入计划，以每年政府财政预算形式予以落实，建立政府化解转轨成本的前端投入机制，摆脱补缺口性质的后端被动投入局面。

第二，划拨国有资产，充实养老保险资金，弥补转轨成本。将“现收现付制”下本应作为“老人”与“中人”养老保险基金而以利税形式上缴国家的国有资产划拨出来，在资产所有权仍属国家的前提下，交由全国社会保险基金理事会经营，经营收入全部用于弥补养老保险转轨成本。必要时，在政策与法律允许的范围内，处置部分国有资产以弥补养老保险转轨成本，确保养老保险事业持续运行。

第三，中央财政发行一定数量的政府债券，以跨期调整方式来弥补养老保险转轨成本。“统账结合制”希望通过代际间的社会统筹基金解决养老保险转轨成本，是一代人权利与一代人义务的承继，但效果不理想。通过中央财政发行政府债券解决养老保险转轨成本的方式，是政府融资、隐性债务递延的模式，其可行性在于“老人”与“中人”寿命期内的转轨成本被年均化，改压力由重到轻为压力均等。

第四，社会保险基金投资入市，提高基金收益水平，弥补转轨成本。在政策允许和确保资金安全的前提下，加大社保资金入市比例，购买零风险或风险较小的投资产品，增加社保基金收益。另外，对未入市资金也要加大与专业银行议价力度，适当引入竞争机制，同样在保证资金安全和保险待遇及时足额支付的前提下，实现结余资金存款收益最大化，确保社会保险基金保值增值。

第五，从养老保险制度设计出发，实现广覆盖多征收，缓解养老保险转轨成本压力。在我国，养老保险制度虽然已实施多年，各级社保经办机构也在不断努力，但仍有许多零活就业人员和进城务工农民未参加社会养老保险，这是一块良好的养老资源，是增加养老保险基金收入的内在潜力。各级部门应当进一步加强立法，完善征管工作，逐步扩大养老保险覆盖面，实现制度内增收，化解养老保险转轨成本压力。

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