环境突发事件

社会学术语

环境突发事件就是指由于自然因素或人类违反环境法规的经济、社会活动和行为。

定义

在短时间内发生的，造成或可能造成较大范围的生态环境状况、人类生命健康、社会财产严重损害，危及环境公共安全而超出了政府、社会和组织的常态管理能力，要求政府、社会和组织采取特殊的措施加以应对的一种紧急事件。

原因

1.我国生产力发展水平不均衡，非公有经济发展迅速，我国的生产型企业中既有现代化的企业，同时也有众多落后的手工作业的小企业。这些中小企业缺乏严格的规章制度，企业管理松弛，跑、冒、滴、漏现象十分普遍，而这又往往是造成泄漏事故的重要原因。据分析，在发生事故的企业中，小企业和个体经营的占75%。

2.我国工业的安全生产基础较薄弱，科技投入不足，科技在安全生产领域贡献率很低。企业重生产、轻安全，重经济利益、忽视安全管理。少数地方政府和企业只顾眼前利益，不重视生产设备和工艺技术的更新改造，企业本身安全投入不足，该更换的设备没有及时更换，很多设备长期处于陈旧和带病运转状态，也是酿成重大环境污染事故的温床。

3.工业企业的布局严重不合理，很多具有严重潜在污染危害的工厂建在了环境敏感区，如许多有毒有害化工类企业建在城市居民稠密区、江河等重要饮用水源地附近。

第四，对环境污染尤其是突发性环境污染事故的估计和准备不足，国家和地方政府均没有建立健全突发性环境事故应急机制和应急预案。由于没有系统的防范和应急措施，发生事故后往往手忙脚乱，不知所措，不能及时最大限度地降低损失。

事件特点

1.突发性。环境突发事件爆发的时间、规模、具体态势和影响深度，经常出乎人们的意料之外，即事件的发生突如其来，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。

2.公共性。环境突发事件的直接涉及范围不一定是在普遍的公众领域，但是事件却会因为迅速传播引起公众的关注，成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。从而促使政府必须要通过调动紧急应对的公共资源，进行有序的组织协调和应对、处理才能妥善地予以解决和平息。

3.危害性。环境突发事件的危害性突出在：公众生命受到威胁；经济上遭受重大损失；正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱；此外，突发公共事件还会给人们心理造成无法用量化指标衡量的负面效应。

4.事件的多变性和多样性。环境突发事件的发生发展具有不同的情景，在表现形式上也就各有特色，进而导致应对这些事件难以照章办事。突发环境事件的分类有污染事件、生物物种安全事件、辐射事件、海上石油勘探开发溢油事件、海上船舶、港口污染事件等数十种之多，而且同样的事件发生的时间、地点、原因及变化的趋势又各不相同和千变万化。

应急法制现状

我国的环境突发事件应急管理体制是根据我国自身的特点来建立的，与国外一些国家的环境应急管理体制相比，具有自身的特点。我国《宪法》未专门规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第80条规定中华人民共和国主席有权宣布进入紧急状态，第89条规定国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。2004年以前，宪法、法律中只有一些关于突发事件应急法律规范的零散规定。而《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，规定了我国环境法律的基本原则和制度，是我国环境政策的集中体现。《环境保护法》第31、32条对突发环境事件的应急处理做出了专门规定，为我国环境突发事件应急措施的实施提供了环境基本法上的依据。这两条规定涵盖了污染责任人在事故发生时的通报、报告义务，环境保护行政主管部门的紧急报告义务以及应急处理过程中的政府应急管理职责等，它们构成了我国环境应急制度的基本框架。

另外，在我国《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《海洋环境保护法》、《气象法》、《森林法》、《卫生检疫法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《海上交通安全法》、《民用航空法》等法律中，分别制定出一些关于处理环境突发事件和紧急情况的相应法律规范。环境突发事件应急专门法方面我国除了有1993年制订的《核电厂核事故应急管理条例》及1995年制订的《破坏性地震应急条例》之外，就是2005年底的松花江污染事件催生的《国家突发环境事件应急预案》。

尽管如此，我国仍没有真正建立起处理环境突发事件的应急协调机制，《国家突发环境事件应急预案》这一整套规定和制度，只是停留在纸面上，要真正有序应对环境突发事件，还需要在机构设置、人员专门化配备、机制规范化等方面加以具体化规定。

《突发环境事件应急管理办法》（以下简称《办法》）已于2015年3月19日由环境保护部部务会审议通过，以环境保护部令第34号印发公布，自2015年6月5日起施行。

国外应对特点

环境应急法律规范的专门化、统一化

发达国家中多数国家除环境法或环境法典的一般性规定外，都有比较专门统一的环境紧急状态应用法律，通常规定在重大环境事件发生的紧急状态下权力的行使主体、国家和各部门及公众的应对程序、对公民权利的限制以及救济等内容。它能够保证在复杂原因引起的环境紧急状态中有统一高效的指挥机制，并同时尽最大可能尊重公民的宪法权利和原有宪政秩序。

环境危机管理体系的多元化、立体化

有时尽管一个危机事件是由突发的重大环境事件引起的，但产生的一系列影响不是环保部门单独就可以完全应对的，它需要来自不同部门和机构的联合与协调，因而需要以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对这些危机。

政府行为的规范化、制度化、法定化

从许多国家的危机管理实践中可以发现，政府危机管理行为实行法律保留原则。它既体现了立法权对行政权的制约，也体现了行政权的民意基础。因而，在环境危机中的政府行为要求有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构为应对环境突发事件所制定的政策、采取的措施须有立法作为依据，这有利于保证环境应急处理措施的正当性和高效性。

机构和人员的专门化、专业化

设置专门的危机管理机构体系是发达国家处理环境突发事件的普遍趋势，而且各国一般都有自己有特色的模式，但不管是哪一种模式，大致都是以一个专门从事危机管理的总的政府机构作为核心，下设针对不同种类的危机事件的专门机构和专业人员。

民间力量的参与

在所有的危机管理领域，政府都具有掌控资源、专业人才、组织体系等方面的优势，但仍不可避免地存在局限性，因此，不管是在环境突发事件，还是在其他突发紧急状态应对处理中，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理的效率，尽量把影响和损失降低到最小。

完善应急制度

完备相关法律体系

为了严格规范在危机时政府行使的紧急权力，国家应在宪法中规定紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的法律界限。同时完善相应行政法律，制定统一的公共应急法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使应急管理权力，同时也保护公民的基本宪法权利不因紧急状态而遭到侵害。

规范政府行为，保障公民基本权利

规范政府行为的关键在于完善旨在应对环境突发事件的环境行政紧急程序法律规范。环境行政紧急程序对于满足环境应急管理的需求，控制紧急环境行政权的行使过程，保护环境行政相对人的合法权益以及保障公民的基本权利具有特殊意义，而我国现有环境突发事件应急法案，例如《国家突发环境事件应急预案》对此的规定都尚不明确。个人认为，对此的改进方案就是在行政法规中对环境行政应急程序和政府应急权限予以明确。

通常而言，公众是受环境突发事件直接威胁的对象。因此，公众的生命和财产安全便成为政府环境突发事件应急管理最为重要的内容，而公众自身的危机意识、预防能力和危机应对水平便成为决定政府应急管理质量的重要因素。结合《国家突发环境事件应急预案》的具体制度，对公民基本权利的保护要遵循大处着眼、小处着手的原则，在设定环境保护法律法规中关于环境突发事件应急处理的相应条款时，体现强制应急措施的实施不得侵犯公民基本权利的理念，与宪法保护公民基本权利的宗旨相呼应，从而在环境突发事件应急措施实施过程中，对公民权利形成全方位的保护。

调动民众参与，鼓励舆论监督

国家紧急状态的应对不仅是政府职能部门的责任，也是与每个公民的利益密切相关的。尤其在环境危机发生时，最先受到侵害的就是公民的人身和财产安全，所以，我国应从法律和政策层面来鼓励和教育公众树立对环境的危机意识，训练公众在危机产生时采取积极合理的应对方法。

舆论监督是民间力量参与的特别形式，国家不仅要鼓励媒体的大胆披露报道，达到监督政府和企业行为的目的，而且更应借用广大人民群众的舆论监督，对环境污染和生态破坏的制造者施加压力，达到预防或阻止破坏行为的目的；同时加强环境决策民主化，让群众参与决策，让媒体监督决策；推动实行环境公益诉讼，使广大人民群众真正掌握公众参与及监督环保的法律武器。

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